地方人大建议进一步明确地方立法权限

    党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”,十八届四中全会进一步要求“依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月,十二届全国人大三次会议通过的修改后的立法法,明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市,并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。

    依法赋予设区的市立法权,可以说是地方多年的期盼,是党中央作出的重大决策,也是贯彻实施立法法的重点。但设区的市立法作为一项新生事物,仍面临立法权限的界定、立法能力的建设以及与现有立法体制的磨合等诸多困难和问题。立法权限是立法体制的核心内容。虽然立法法对各个立法主体的权限和关系作出了规定,但是由于语言文字本身所具有的不确定性以及社会实践的变化发展,对地方立法权限范围的准确把握及其与国家立法的关系成为了地方立法工作理论和实务面临的基础问题。

    在近日举行的第二十一次全国地方立法研讨会上,尽快明确地方立法权限、扎实推进设区的市地方立法工作成为各地热议的焦点。

    立法法明确规定,设区的市人大及其常委会“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。这一权限范围基本上局限于城市治理之内,符合中央和地方事权划分的逻辑要求,但具体到立法工作中,则需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的具体范围作进一步解释。对于这项规定中的“等”字,有与会人员认为应作扩大解释,范围宜宽不宜窄。因此,对设区的市立法权限的准确理解和把握是设区的市开展地方立法首要研究和解决的问题。

    “基于地方立法的属性是国家和地方事权的划分,因此从理论上讲,设区的市的地方立法权应当立足于城市的自我管理、自我发展和自我服务功能,主要应涉及城市建设、城市规划、城市管理等应由城市自己解决的事务。”浙江省人大常委会副主任王永昌说。

    “地方立法权限需要进一步明确界定。”河南省人大常委会副主任蒋笃运说,“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”,范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、自然遗迹、人文遗迹等；从原49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看,范围基本上都可以涵盖。

    但蒋笃运指出,有两个问题需要进一步探讨:一是“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”中的“等”,是否意味着还有除国家专属立法权外的其他方面的事项可以制定地方性法规,还是法律留的一个“口子”?二是以往较大的市制定的地方性法规继续有效,以后也要按照三个方面来制定地方性法规,那么之前已经制定的涉及三个方面之外的,如公民权益、教育方面的法规如何修改,按照什么程序修改?

    广州市人大常委会法工委主任陈小清建议,以最快的速度推出立法法的配套法条解释,将原49个较大的市的地方立法权范围尽快明确。

    陈小清认为,如果仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这些方面,会让地方立法权面临很大困难。他举例说,目前城市管理方面的地方立法相对多一些,但是社会领域的地方立法较少,到目前为止严重不足,比如社会保障领域,广州的地方立法就很少,仅有社会医疗保险条例等少数地方立法。社会保障以及保险等领域,还有大量内容需要立法。这一块如果没有算入城乡建设和管理,是一大欠缺。此外,科技领域算不算城乡建设领域管理?属不属于较大的市的立法权范围?这也是一大问题。而这些领域对于一个城市管理来说是必不可少的,但是现在还没有办法启动这些领域的地方立法。

    陈小清建议,对地方立法权的范围作出扩大解释。“如果真的是狭义范围,明显不合理,远远不能满足城市建设管理的需要,城市管理是全方位的。”陈小清说。

    杭州市人大常委会法工委主任路江通建议,尽快明确设区的市立法范围。“设区的市的立法权限限定在三个方面极不合理,特别是城乡建设和管理不能作狭义理解。教育、社会保障等方面已经日益成为城市管理的重点,也是城市立法的重点,不能排除在城市立法之外。”路江通说,设区的市立法范围不明确,就会给地方立法带来困难,造成一些工作上的无所适从。