为贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于实施乡村振兴战略的决策部署，根据全国人大常委会2018年监督工作计划，全国人大常委会对乡村振兴战略实施情况开展了专题调研，由全国人大农业与农村委员会组织实施。为做好专题调研工作，全国人大农委制定了乡村振兴战略实施情况专题调研工作方案，报经栗战书委员长、王晨副委员长同意，由全国人大常委会副委员长吉炳轩、武维华带队，分别赴广东、浙江、海南等省开展调研，部分全国人大常委会委员、全国人大农委组成人员、全国人大代表组成调研组，赴贵州、湖北、山西、河南、安徽、湖南、江西等省进行了调研。调研组深入乡村基层，实地考察农村一二三产业融合发展、乡村基层组织建设、农村综合改革、村庄建设规划和环境综合整治、乡村文化建设与保护等情况，广泛听取地方各级政府及相关部门、基层人大代表、干部群众对实施乡村振兴战略，起草乡村振兴促进法的意见和建议。有关调研情况如下。

一、基本情况

2018年以来，各地各部门认真学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持将实施乡村振兴战略作为做好新时代“三农”工作的总抓手，围绕到2020年推动乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成的阶段性目标，下功夫推动解决城乡二元结构问题。

（一）坚持党管农村，加强乡村振兴组织领导

各地各级党委、政府高度重视，结合本地实际情况，制订推动乡村振兴的具体意见和阶段性规划，成立党政一把手牵头的推进实施乡村振兴战略领导小组，省、市、县、乡、村五级书记抓乡村振兴的工作格局初步形成。广东省积极开展农村基层党建“头雁”工程，对全省2.6万个村支部书记履职情况全面摸底，撤换调整不称职、不胜任村党支部书记498人，派驻在岗第一书记3696名，农村基层党组织的领导核心和战斗堡垒作用进一步加强。河南省高质量推进农村“两委”换届，实现党支部书记和村委会主任“一肩挑”的村占比40.3%，高于全国平均水平10.3个百分点，积极推广村级重大事项支部提议、“两委”会议商议、党员大会审议、村民代表大会或村民会议决议和决议公开、实施结果公开的“四议两公开”基民民主决策机制，并通过设立村级监督委员会，健全基层党风政风监督检查机制，实现农村重大问题由农民自己决定，推动完善现代乡村治理体制。

（二）坚持因地制宜，培育乡村产业发展动能

各地坚持将深化农业供给侧结构性改革作为乡村产业振兴的主线，因地制宜、有序推进特色农业产业发展。河南省持续推动粮食生产核心区建设，累计建成高标准农田6097万亩，粮食产能稳定在1200亿斤以上。安徽省加快“两区”划定工作，在全国率先完成5200万亩粮食生产功能区、1900万亩重要农产品生产保护区划定任务。广东省设立全国首个农业供给侧结构性改革基金。山西省从本省农业生产条件出发，调整优化农业结构，着力培育杂粮、畜牧、蔬菜、果业、中药材、酿造等特色农业产业。湖北省大力发展农产品加工业， 培育“三品一标”企业1954家、农产品4419个，2018年前三季度农产品加工业营业收入超过8300亿元，同比增长8.9%，增速高于工业平均增速1.7个百分点。海南省、浙江省以推动一二三产融合发展为切入点，积极发展乡村新产业新业态，海南省依托热带农业资源和农耕文化，推进61家“共享农庄”试点建设；浙江省建成单个产值10亿元以上的示范性农业全产业链55个，农产品 电商销售额突破500亿元。

（三）坚持汇集力量，强化乡村振兴人才支撑

各地坚持将人力资本开发放在乡村振兴的重要位置，积极推动乡村人才振兴。安徽省、山西省实施乡村本土人才培育计划，着力培养“土专家”、“田秀才”等有一技之长的农村实用技能人才，目前山西累计培训农村劳动力21.22万人。广东省积极培育新型农业经营主体和职业农民，目前共培育农业龙头企业3805家，其中上市涉农企业65家，农民合作社4.5万家，其中国家和省级示范社1651家，家庭农场1.53万家，培训新型职业农民3万人。湖北省、江西省采取有效措施吸引各类人才到农村创新创业，湖北省推动实施以市民下乡、能人回乡、企业兴乡为主要内容的“三乡工程”，2018年以来已带动3.1万名各类人才回乡创业；江西省实施“一村一名大学生”工程，培养的4.7万名大学生中有37.1%成为村“两委”干部，42.5%在农村创新创业。贵州省不断健全农业技术服务体系，引导农技人员下乡村基层为农民提供生产技术服务，目前在基层服务的农技人员有18994人，累计培训农技人员10万人次，培训农民222万人次。

（四）坚持文化引领，推动乡村文化发展繁荣

各地在推动乡村振兴中坚持既要塑形，也要铸魂，着力提升农民精神风貌和乡村社会文明程度。贵州省按照县有图书文化馆、乡镇有文化站、村有文化大院的要求，推动构建乡村文化网络体系，2018年以来先后为71个乡镇1000个贫困村和142个数字文化驿站配置了公共数字设备。湖北省投入资金200亿元，新建改建市县文化场馆150个，建设乡村基层文化广场1万个，不断推动文化设施向基层延伸。广东省探索社会力量参与乡村文化新模式，采取政府采购方式为粤东西北地区提供文化展览、讲座和演出，2018年省财政投入“戏曲进乡村”专项经费705万元，到基层演出1278场，有效增强了乡村公共文化服务供给。河南省大力开展乡村移风易俗运动，建立村规民约和村民议事会、道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌会“一约四会”制度的村占比超过90%，有效改善农村大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习。

（五）坚持绿色发展，建设生态宜居美丽乡村

各地正确处理农业农村发展与生态环境保护的关系，推动构建人与自然和谐共生新格局。广东省按每村1000万元的标准支持粤东西北地区推进生活垃圾和污水处理，依法关闭和搬迁禁养区养殖场2.2万家，养殖废弃物资源化利用率达到73%。海南省实施生态环境六大专项整治行动，建立起覆盖全省的垃圾清扫保洁体系、收集转运体系和无害化处理体系，其中琼中县率先推动了富美乡村水环境治理PPP模式。江西省积极推动实施“厕所革命”，为73.5%的农户配备了冲水式卫生厕所。贵州省启动重点生态区位人工商品林赎买改革试点，对分布在省级自然保护区和江河源头两岸等国家一级公益林区内的570万亩人工商品林，采取赎买、林种置换等方式进行改造，推动公益林集中连片、统一管护，进一步提升了森林的生态服务功能，推动解决了生态功能区内人工商品林处置难、收益难的现实问题，林农在获得赎买收益的同时，还能享受生态效益补偿，实现了社会得绿和林农得利双赢。浙江省持续推进“千村示范万村整治”工程，实现2.7万个村庄整治全覆盖，按照“绿水青山就是金山银山”的路子，积极发展乡村旅游、休闲农业、养生养老等新产业，目前乡村文旅产业总产值已达到353亿元，真正实现了生态美和百姓富的统一。

（六）坚持以人为本，提升乡村民生保障水平

各地紧紧围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断提升农村基础设施建设和基本公共服务水平。河南省2018年以来投入31.54亿元在4797个村开展农村饮水安全巩固提升 工程，行政村通自来水率达到85%，在41.3%的行政村建立了幼儿园，实现行政村通宽带互联网百分之百全覆盖。广东省2018年投入教育经费338.4亿元，提高农村基础教育普及度，将农村子女参加义务教育、入读高中（含中职）和大专院校的生活补助提高到每人每年3000元、5000元和10000元。湖北省累计建设乡村公路3.8万公里，总里程居全国第三位，农村低保标准达到5194元，特困救助供养标准达到9265元。海南省将贫困人口大病起付线由8000元降低至4000元，对11种大病开展专项救治，将25种慢性病门诊费用报销比例提高至80%。浙江省已全面消除4600元以下的绝对贫困现象，所有市县农村居民收入均超过全国平均水平，农村常住居民人均可支配收入居全国首位，城乡居民收入差距为全国省区最小。

（七）坚持融合发展，完善乡村振兴扶持政策

各地着眼于推动城乡融合发展，不断推动农村产权制度改革，优化要素市场配置。河南省把乡村振兴作为财政支出的优先保障领域，2018年累计投入1299.4 亿元支持乡村振兴，其中，投入122亿元设立农业综合开发股权投资基金，吸引工商资本参与乡村振兴。海南省在加大财政投入保障的同时，统筹整合涉农资金17亿元用于乡村振兴。贵州省加大乡村振兴金融支持，截至2018年6月，全省银行业金融机构涉农贷款余额1万亿元，同比增长26%，农业保险向13.5万户农户支付赔款1.71亿元，同比上升53.2%。广东省推动完善用地保障政策，预留7.5万亩城乡建设用地规模支持乡村振兴，将农村建设用地拆旧复垦指标、耕地占补平衡指标交易资金全部用于乡村振兴，支持村级组织和农民工匠实施乡村小型工程，推动实现农民“自选、自建、自管、自用”。安徽省 不断深化农村土地制度改革，承包地确权面积8057.1万亩、确权农户1215.9万户，金寨作为试点县引导农民退出宅基地3.2万户、复垦3.7万亩，交易结余 指标2.06万亩、金额90亿元，集体经营性建设用地入市交易9宗76.8亩、金额1520 万元。

二、基层实践

在推动实施乡村振兴战略过程中，各地坚持循序渐进，突出问题导向，把握乡村发展趋势和不同村庄差异性，注重发挥示范带动作用，不断探索乡村振兴的具体实施路径。

（一）以农村基层党组织建设统领乡村振兴—广东省广州市从化区鳌头镇西塘村

“村看村、户看户、农民看支部”，西塘村推动乡村振兴的关键是建立了一个坚强有力的基层党组织。以前的西塘村是典型的基层党组织软弱涣散村和重点问题整治村，原村支书、村委会主任带头涉毒涉黑，高峰时全村近百人吸毒贩毒，乡村产业发展乏力，贫困现象频发，全村人均收入不足千元。“帮钱帮物更要建个好支部”，2015年西塘村“两委”全面整顿，以新支书为“头雁”的西塘党支部，积极推动村社干部常态化全覆盖走访群众，通过建立农村民主法治议事大厅、党群服务站、便民服务直通车，加强党对农村工作的全面有力领导。2016年，西塘村党支部抓住广州市特色小镇建设的契机，坚持以田园风光、农耕文化、休闲文旅为特色，推动建立农耕文旅相结合、一二三产业 融合发展的特色村镇，仅两年时间农民人均年收入就达到了11000元，彻底摘掉了问题村、贫困村的帽子。

（二）深化农村改革调动农民发挥主体作用—贵州省遵义市湄潭县

湄潭县自1987年成为国家农村改革试验区以来，一直以农村土地管理制度为主线不间断推进农村改革。

2015年，湄潭县茅坪镇土槽村一处原为废弃砖厂的5亩土地以80万元价格竞拍成交，成为全国农村集体经营性建设用地入市的第一宗。2016年，湄潭县又以建立农村股份经济合作社作为突破口，推动农村集体产权制度改革，形成了“确员定股东、确权定资产、确股 定归属、确管定经营、平台定市场”的“四确五定”改革经验。目前，湄潭在全县120个村推动建立了农村股份经济合作社，“以人为基数、以户为单位”发放股权证书，全县44万农民变为股东，村级集体经济资产总额达到4926万元，共登记林地、耕地等资源性资产20万亩。闲置农村集体建设用地入市，让村集体经济发展乡村产业有了资金来源，农民变股东使农民成为集体资产的主人，极大激发了农民参与乡村振兴的积极性。

（三）吸引资本和人才返乡助力乡村振兴—湖北省钟祥市石牌镇彭墩村

彭墩村推动乡村振兴走的是一条以企带村、村企一体、共建共享的发展道路。2003年，彭墩村积极吸引在外创业人才回乡创业，成立彭墩科技集团公司，以公司为平台引进社会资本、管理人才推动乡村发展。公司流转土地1.68万亩，投资8000万元建立农业生态科技示范园，与中国农科院合作建设水肥一体控制中心和农业大数据平台，推动现代农业转型升级；投资10亿元建设米业、豆业、酒业三家食品加工企业，推动农产品就地加工转化为商品；建立电子商务直销平台，打通市场销售渠道，目前村民人均年收入已达到3.5万元。同时，企业还加大对村庄建设的支持力度，投入780万元，兴建9个居民小区，新增耕地3200亩，捐助修 建了村级循环公路、农民文化广场、便民服务中心、村卫生室、培训中心、养老中心等，有力提升了彭墩村基本公共服务水平。

（四）推动农村特色产业发展支撑乡村振兴—海南省海口市秀英区石山镇施茶村

施茶村属火山地貌，下辖美社、美富、博抚、国群、官良等8个自然村，全村耕地2300亩。受自然条件限制，施茶村地无三分厚，多年来农民只能在石头缝里种庄稼。2015年，施茶村因地制宜引导农民种植石斛，积极培育农民专业合作社，以美社村为核心辐射带动周边自然村建设石斛种植基地200亩，推动建立起以中药材为特色的农业主导产业。同时，施茶村依托当地良好生态环境和农耕民俗文化资源，先后建设美富 村家风家训展览馆、博抚村红色旅游基地、官良村火山农博馆、国群村火山岩古村遗址等，推动辖区内5个火山口、9个火山溶洞连点成片，发展乡村旅游、民宿餐饮、庭院经济，实现了“村村有产业、家家有分红”。为增强产业发展后劲，施茶村通过村民投工投劳，拓宽乡 村公路、修建旅游便道、开展环境卫生整治，推动生态文明村建设，打造“宜居、宜旅、宜业”的美丽施茶。

（五）强化基层民主监督完善乡村治理体制—浙江省金华市武义县后陈村

后陈村地处武义经济开发区，随着20世纪90年代工业化和城镇化快速推进，村集体经济在获得土地征用补偿资金1900多万元后快速发展，但村务、财务管理乱象丛生，干群关系十分紧张，村民评价村干部为“初任村官是好官，真抓实干成能人，经过宣传变红人，放松监管成狂人，发展下去变罪人”。为此，后陈村在2004年成立了全国第一个村务监督委员会，加强民主监管，推进 决策、管理和监督有机统一。经过10多年发展，尽管后陈村先后历经了4届村 委会、20多名村干部更替，2000多万元的村庄建设投入，却实现了村干部零违纪、村民零上访、工程零投诉、不合规支出零入账的记录，村集体经济增长了41倍，村民收入翻了两番，成为“全国民主法治示范村”。近两年，后陈村围绕强化民主监督、约束干部依法办事，运用法治思维以制度形式固化基层权力民主规范运作，先后制定、修订了村务 管理制度、村务监督制度，建立起村党 组织领导、村民代表会议决策、村委会执行、村务监督委员会监督的现代化乡 村治理体系，为建设和谐有序的善治乡村提供了坚实的制度保障。 

各地的基层实践表明，尽管每个村庄的自然条件、经济发展水平、生产生活状况各不相同，但只要建设一个好支部、选派一个好支书、理出一条好 思路、开发一个好项目、建立一套好制 度，推动乡村振兴就能有所作为，也能大有所为。

三、主要问题

总体来看，各地推动实施乡村振兴战略开局良好，取得了初步成效。但乡村振兴仍处于起步阶段，距离实现乡村 全面振兴的目标、距离广大群众的期望 仍有一定差距，进一步推动实施乡村振 兴战略，破除城乡二元结构还面临着一些问题。

一是城乡区域发展不平衡仍是最大短板。受多种因素影响，农民持续稳定增收难度增大。广东省作为全国经济最为发达的省份之一，仍有2个地级市、21个县的农民收入低于全国平均水平，粤东、粤西、粤北地区农民收入仅相当于珠三角地区的66%、73%、67%，截至2017年年底仍有59.5万相对贫困人口未脱贫，贫困发生率为1.52%；湖北省 城乡居民收入比由2008年的2.58:1缩小到2017年的2.31:1，但绝对差额却从8063元扩大到18077元；贵州省尽管农民收入连年保持较快增长，但城乡居民收入比仍达到3.28:1。农村地区发展普遍滞后。水、电、气、路、网等基础设施建设历史欠账较多，投入不足与重复建设问题并存，其中乡村生活垃圾、污水处理设施是突出短板，目前安徽省农村无害化卫生厕所普及率不到50%，已建成污水集中处理设施的乡镇不到50%；广东省尚有70%的自然村没有实 现生活污水集中处理。教育、医疗、卫生、文体、社保等基本公共服务难以满足群众对美好生活的向往。其中，基础教育、医疗卫生服务质量和水平不高是面临的突出问题，乡村基本办学条件较差，教师编制存在结构性矛盾，且待遇较低，面临着资源不足和普惠性不够双重矛盾；村级医疗卫生室尚未实现全覆盖，医疗设施设备不足，运转经费保障水平低。贫困地区脱贫攻坚任务艰巨。山西省剩余贫困人口中无劳动能力或丧失劳动能力的占比43.1%，大病、慢病和残疾群体占比31.6%；江西省瑞金市2017年实现脱贫摘帽，已将到2020年的省级和赣州市级财政奖扶资金用完，巩固提升完全依靠本级财政统筹，困难较大；不少地区客观存在着贫与非贫在帮扶政策上的“悬崖效应”。

二是乡村要素投入和部门协调推进的体制机制尚未形成。乡村振兴稳定的资金投入机制尚未建立，一些地区一些年份农业总投入增长幅度高于财政 经常性收入增长幅度的法定要求没有落实。乡村振兴过度依赖财政专项资金，投入渠道有待拓宽，土地出让金、政府债务资金等用于乡村振兴的比例较低，由于缺乏有效激励约束机制，金融资本和社会资本进入农业农村的意愿不强。乡村公益性设施用地紧张，新产业新业态发展用地供给不足，农业设施用地建设标准低、审批手续繁杂，推动现代农业发展必要的配套设施用地和附属设施用地审批难度较大。激励引领规划、科技、经营管理等各类人才服务乡村振兴的保障政策尚不完善，特别是熟悉农村、了解农业的乡村规划人才缺乏，农房建设无序，有新房无新村，规划脱离实际，乡村建设规划、土地利用 规划、产业发展规划、环境保护规划之间的协调性不够。深化农村综合改革缺乏法治保障，农村土地征收、集体经营 性建设用地入市、宅基地制度改革、农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押仅在试点地区开展，农村集体产权制度改革缺乏上位法支持，农村资源变资产的渠道尚未打通。一些地方制定的乡村振兴政策文件较为原则，针对性和可操作性不强，财政、发改、住建、环保、农林等部门推动乡村振兴的政策措施仍有待进一步协调，条块项目和资金需要进一步整合。

三是农民参与乡村振兴的内生动力不足。一些地方在推动乡村振兴过程中仍存在要项目、等资金、靠上级的思想，“靠着墙根晒太阳、等着政府送小康”“政府干、农民看”等现象依然存在。一些地方农村基层党组织发挥领导核心作用不够，组织发动群众的方式方法陈旧，干部拍板多、农民声音少，发挥农民主体地位和主战作用不够。乡村本土实用技能人才缺乏，农民自主创业、自我发展能力弱，成为制约农民发挥主战作用的重要因素，目前安徽省共认定农村各类实用人才158万人，仅占农村常住人口的5.4%；河南省农学专业学生数量从20年前的6%下降到目前的1.7%。农村集体经济发展滞后，经营体制不健全，管理不规范，一些村既没有 村集体企业，也没有集体积累资金，河南省2017年无经营收入的村有34288个，占总量的74.5%。农业现代化和乡村产业发展缺乏有能力、有热情的带头人，新型经营主体与农民的利益联结机制尚不够紧密，辐射带动农户能力有待提升。

四是乡村产业发展质量和水平仍需提升。乡村产业振兴基础仍不牢固，农业有产品无品牌、有品牌无规模、有规模无产业问题依然存在，发展质量和 综合效益有待进一步提升。农业生产结构不优，农产品供给仍以大路货为主，优质绿色农产品占比较低。农业科技创新能力不强，科技成果转化不快，基层农技服务人员普遍数量不足，且服务缺乏针对性，缺少农产品从产地到餐桌、从生产到消费、从研发到市场的全产业链科技支撑，目前广东省农业科技投入占总量的比重不到10%，农业科技成果转化率只有50%。农产品深加工能力不强，农业企业规模普遍较小，且大多数停留在初级加工状态，农产品标准化程 度低，产品质量认证滞后，产业链条短、 附加值不高，湖北省农产品综合加工率约为67%，其中精深加工率仅为18%；海南省农产品加工值与农业总产值的比为0.33:1，与全国平均水平相差6倍。与农业现代化相适应的社会化服务体系发展不充分，仓储、冷链、物流、信息咨询等服务较为缺乏，农村地区物流经营成本高，影响农村电商发展。对乡村旅游、休闲农业等新产业新业态发展的统筹规划不够，个别地方一哄而上、可持续性较差、同质化问题突出，加之一些地方对从业者的引导和规范不够， 形成“不去后悔、去了更后悔”的恶性循环。

五是农村地区基层社会治理有待加强。农村大量青壮劳动力外出务工，“空心化”现象普遍，河南省部分县外出务工人员占农村劳动力比重达到75%以上，乡村“熟人社会”的治理结构和约束机制逐步发生变化，“散”的特征更加明显，客观上造成乡村治理难度加大。一些地方行政村所辖自然村较多，存在着“治权”与“产权”脱节现象，农村集体资产属于自然村即村民小组所有，但自然村有资产却缺乏自治组织，个别的还没有建立基层党组织，行政村有自治组织却没有集体资产，难以有效实施管理，这在一定程度上束缚了对农村资源资产的有效整合。一些地方将推动乡村振兴的主要精力、资源、项目集中投向核心村，对自然村的整治建设重视不够，行政村与自然村之间发展不均衡。基层普遍认为村民委员会三年一届时间较短，一些村干部“一年看、两年干、三年等着换”，不利于持续稳定开展乡村振兴工作。乡镇一级机构设置和职能配置仍待优化，事权和财力不匹配，如何推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动仍需下功夫。

六是推动农业农村绿色发展任重道远。农业生态功能恢复和建设任务艰巨，一些地方发展农业生产仍是拼资源拼消耗的传统方式，化肥、农药、兽药和饲料等农业投入品过量使用，畜禽养殖废弃物资源化利用不够，农业面源污染严重。尽管化肥、农药零增长行动取得了一定成效，但由于前期使用基数大，施用总量仍保持在较高水平，减量行动成效不够明显，一些经营者回收农药包装和施用废弃物不力，对环境造成不同程度污染。废水灌溉、废气排放、固体废 物倾倒、堆放和填埋、地膜残留、设施农业发展不规范等多种因素叠加，造成不少地方的耕地和地下水污染，对农村生态安全造成隐患。生态补偿机制尚需完善，一些村庄处于保护生态禁止或限制开发区域，错过了许多发展机会，付出的机会成本较多，却没有得到相应的政策扶持和经济补偿。

四、几点建议

实施乡村振兴战略要深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，始终坚持农业农村优先发展的原则，立足实现农业和农村两个现代化，不断推动各类资源要素在城乡之间自由流动、平等交换，加快形成工农互补互促、城乡全面融合的新型工农城乡关系。

（一）进一步增强推动乡村振兴的政治自觉和行动自觉

一是持之以恒推进乡村振兴。各地各部门要深入学习贯彻落实习近平总书记关于新时代“三农”工作的重要论述，坚持不换频道、不换主题，不断细化实化乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的政策措施，研究解决实施过程中遇到的实际问题，确保乡村振兴持续推进、逐年见效。二是分类有序推进乡村振兴。各地要坚 持因地制宜，科学把握不同村庄的变迁发展和差异性，坚持先点后面、示范引领，从不同区域的产业发展、乡村建设、财政收支状况等实际出发，明确不同村 庄、不同阶段乡村振兴的发展要求和具体目标，分梯次、有重点、多样化推动乡村振兴。三是层层落实推进乡村振兴。要着力完善乡村振兴的领导责任机制，明确市县党政领导班子和领导干部 推进乡村振兴的责任，将各项工作任务 分解到基层政府和相关职能部门，将五 年目标任务分解到每个年度，通过定期 分步督查和工作实绩考核，推动建立层层抓落实的责任体系。

（二）进一步推动解决城乡区域发展不平衡的问题

一是将富裕农民作为乡村振兴的基本出发点。把增加资产性收益作为下 一步推动农民持续增收的重点，积极推动农村“三块地”转化为农民可经营、可收益的资本，赋予农民更多财产性权利。以提升小农户的市场化、组织化程度为目标，明确将带动小农户发展、农民增收作为工商企业进入乡村的条件，给予 优先准入和政策支持。将建立与农民紧密的利益联结机制，作为各类新型经营 主体享受优惠扶持政策的前提，通过保底收入、股份分红、利润返还、品牌溢价收益等方式，推动建立农民持续增收的长效机制。二是将补齐农村垃圾、污水处理短板作为改善农村人居环境的主攻方向。在中央或省级设立人居环境整治专项资金，加大对农村垃圾、污水处理和“厕所革命”的财政支持，同时鼓励有条件的村集体投入，积极推行PPP模式，吸引社会资本参与建设运行。探索农村垃圾、污水处理设施运行管护的“受益 者付费”制度，推动建立市场化运作机制。开展农村垃圾分类和有机易腐垃圾处理试点，研究制定农村水污染排放、污水处理分级分类标准，研发推广经济实用、符合农村实际的污水处理、改厕 技术。三是将提升农村教育、医疗服务水平作为改善乡村基本公共服务的优先选项。完善农村学校教师编制标准和相 关管理制度，扩大乡村教师特岗计划实 施规模，加大省级财政对乡村教师工资待遇的统筹力度。在配备常规医疗诊断设备、提高乡村医生待遇的基础上，将解决必要运转经费作为下一步工作重点。推动建立以病种为基础的基层首诊 制度，通过对首诊病种给予医保报销倾斜，引导优质医疗资源下沉乡村。四是坚持将脱贫攻坚作为乡村振兴的底线任务。在确保如期完成脱贫攻坚任务的基 础上，着眼于绝对贫困消灭后如何推进 农村欠发达地区实现乡村振兴，在国家层面制定出台相对贫困地区可持续发展和农村低收入群体稳定增收的政策意见，确保扶持政策在2020年后一定时期 内稳定不变，解决非贫困村贫困人口和 贫困村非贫困人口发展问题，同时将新 发生的返贫人口纳入帮扶体系，推动建 立脱贫刚性保障机制，提高普惠性社保标准，增强社会保障的财政刚性支出。

（三）进一步完善城乡深度融合发展的扶持政策体系

一是健全乡村振兴稳定投入保障机制。依法落实农业投入总量增幅高于 财政经常性收入增幅的法定要求，把金融资源配置到乡村振兴的关键领域和薄弱环节，撬动更多社会资本投入乡村建设的经营性、准经营性项目，推动形 成财政优先保障、金融重点倾斜、社会资本积极参与的多元化投入格局。二是拓宽乡村振兴投入渠道。建立将大部分土地出让金用于支持乡村振兴的分配导向，推动地方划定土地出让金用于乡 村振兴的最低比例。适度放宽地方政府 债务限额，支持其通过发行一般性债券 筹集乡村振兴资金，稳步推进地方政府 专项债券管理改革，试点发行项目融资 和收益自平衡的专项债券，支持有一定 收益的乡村公益性项目建设。三是提高 乡村振兴用地保障。推动各地通过预留 部分城乡建设用地规模、盘活使用农村存量建设用地并给予新增建设用地奖励指标、简化现代农业发展所需配套设 施用地审批程序等方式，保障乡村产业发展、公益性基础设施建设用地需求。将宅基地复垦、耕地占补平衡新增建设用地指标优先满足所在村乡村建设需求，推动节约指标跨省流转，交易资金全部用于支持乡村振兴。四是完善人才 流向乡村保障政策。细化落实各类专业技术人才返乡创业、扎根基层、服务乡 村的扶持政策措施，在人员编制、住房保障、子女入学、社保衔接、创业扶持等方面创造良好政策环境，同时将职称评定、福利待遇与推动乡村振兴实绩、 服务基层贡献挂钩，确保人才引得来、留得住、有作为。要把推动规划人才下乡服务作为当前的首要任务，为推动乡村有序建设、规范发展打下基础。五是创新乡村振兴项目审批管理方式。不断深化农业农村领域“放管服”改革，研究制定适合农村实际的项目审批和资金使用指导意见，进一步优化项目审批 流程和资金使用管理制度。统筹协调分 属不同部门和领域的项目、试点和考核要求，加大项目和资金整合力度，增强市县政府自主统筹空间，提高项目实施效果和资金使用效率。

（四）进一步发挥农民推动乡村振兴的主体作用

一是不断完善乡村基层社会治理机制。以强化乡村基层党组织和自治组织建设为重点提升乡村社会治理水平，推动乡村基层党组织、村民自治组织将组织和工作覆盖向下延伸至自然村和村民小组，推动自然村和村民小组设立 村民理事会，配合村委会开展村民自治 和农村公共服务。以服务乡村振兴为导 向优化乡镇机构设置和人员配备，按照服务乡村职能范围划定乡镇财政支出基数，对适宜通过社会化提供的公共服 务项目，积极探索通过政府购买服务方 式完成。二是充分调动农民参与乡村振 兴的积极性。坚持农民乡村振兴的建设主体、受益主体和治理主体地位，积极 推行一事一议、以奖代补、以工代赈等方式，鼓励农民对直接受益的乡村基础 设施建设投工投劳，对财政支持的小型项目，优先安排农村集体经济组织、农民合作组织作为建设管护主体，不断增强广大农民群众推进乡村振兴的责任感。三是倡导改革创新的时代精神。将大力弘扬独立自主、自力更生、与时俱进的改革创新精神，作为推动乡村文化振兴的重要内容，通过加强政策引导、宣传教育、实践养成、自我管理，积极推动广大农民群众创新创业，为推动乡 村振兴提供持久精神动力。四是有效激 发乡村现有人才活力。健全完善农村就业服务体系，以加强职业教育培养实用 技能人才为切入点，将与乡村产业发展相关的专项技能培训纳入补贴范围，提升农村劳动力就业质量。参照师范生免费教育政策，对定向培养、服务乡村基层的涉农专业学生免收各项学杂费，增强涉农专业吸引力。五是发展壮大农村集体经济。深入推进农村集体产权制度改革，将村组两级集体资产、资金、资源纳入统一管理，推动集体经营性资产股份合作制改造，夯实乡村自我发展的 经济基础，增强村级集体经济投入乡村 公益性设施建设的资金实力。鼓励整合利用集体积累资金、政府扶持资金等，通过入股农业产业化龙头企业、村企共建等方式发展集体经济。

（五）进一步构建一二三产融合发展的乡村产业体系

一是以实现农业现代化夯实产业融合发展的基础。推动农村一二三产业融合发展决不能忽视农产品特别是粮食生产的基础地位，要始终坚持将提升粮食生产能力和强化支持保护体系作为确保国家粮食安全的关键，加快划定、保护建设粮食生产功能区。同时要不断深化农业供给侧结构性改革，在国家层面调整优化农业生产结构和产业布局，支持地方根据当地资源比较优势，以特色种养殖业为基础，推动与之 配套的农产品精深加工、仓储物流、生产经营服务业发展，通过农村二三产发展推动一产提升发展质量，增强绿色优质农产品供给，形成产业链条完整、区域性特色明显的乡村产业体系。二是通过科技创新和市场化建设为产业融合发展提供支撑。坚持市场化导向，推动各类新型农业经营主体、基层农技推广机构、农业科研院所和高校建立创新创业联盟，积极开展农产品生产、初加工、精深加工、综合利用、标准化生产、质量控制、信息化服务等全产业链技术创新和服务，促进科技成果快速转化，实现农产品多层次、多环节转化增值。不断优化乡村投资和营商环境，破除政策 壁垒，鼓励工商资本积极参与乡村产业发展，通过引进资金、技术、人才和先进管理经验，推进农业品牌化、市场化和专业化建设，通过给予信贷、用地、税收等优惠政策，促进农产品加工业做精做专、做大做强，特别是要确保农民分享流通环节增值收益。三是推动多规合一规范引领产业融合发展。将乡村产业发展纳入国民经济发展规划和目标考核，推动产业发展规划与村庄建设规划、土地利用规划、环境保护规划有机 衔接。在各专业规划编制中，协调安排农村一二三产融合发展的空间布局、用地规模、生态要求，统筹推进乡村旅游、生态养生、休闲农业、电子商务等新产业新业态，促进各地乡村旅游特色发展、集点成线，引导从业人员诚信经营、形成品牌，培育好稳定市场。 

（六）进一步推动农业绿色发展和农村生态环境整治

一是强化以绿色生态为导向的支持保护政策。建立耕地土壤修复基金，加大对农村生态清洁流域治理的财政支持，完善畜禽粪污、农作物秸秆、废旧农膜、病死畜禽等农业废弃物多元化利用的财政补贴制度，对在乡村投资绿色产业比照高新技术企业给予税收优惠政策，在落实农药化肥使用量零增长 的基础上，尽快确定投入品减量使用的行动目标和时间表，督促生产经营者落 实高毒农药定点经营、实名购买和废弃 物回收等相关规定。二是统筹乡村生态保护修复和资源合理利用。加快划定乡村生态功能保障基线和自然资源利用上线，明确乡村建设和产业发展不得触 碰的生态红线。在确保生态环境质量安全的基础上，合理开发利用乡村生态资源，推动将山水林田湖草、农耕文化、康养资源转化为产业优势，让良好生态环境成为乡村产业振兴的重要支撑点。三是健全完善生态保护补偿机制。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，综合考虑生态产品提供区的保护成本、发展机会成本和生态功能价值，加大中央财政转移支付和受益地区财政支持力度，同时积极探索市场交易方式和范围。将落实生态补偿制度与推动经济欠发达地区转型发展结合起来，纳入国家 区域发展战略统筹考虑，推动这些地区建立生态补偿、保护开发、建设发展相融相生的长效体制机制。

（七）进一步提升乡村振兴法律法规和制度供给水平

一是加快起草乡村振兴促进法。乡村振兴促进法要立足于推动城乡融合发展，破除城乡二元发展的体制机制性障碍，在推动资本、土地、人才、技术等基本生产要素城乡合理配置、自由流动、平等交换方面做出制度性安排。要紧扣农业农村经济社会发展中面临的突出问题，在发挥市场资源配置决定性作用的基础上，更好地发挥政府作用，强化推动乡村振兴的法律责任，增强刚性约束，同时要考虑各地的实际情况，为推动深化改革和地方立法留出空间。二是适时制定修改相关法律法规。修改土地管理法、物权法、担保法，依法赋予农村土地经营权入股和担保融资权能，适度放活宅基地和农民房屋使用权，推动农村集体建设用地入市。加快研究制定有关农村集体经济组织、集体产权管理方面的法律法规，规范集体经济组织法人登记、成员确认、经营管 理。修改城乡规划法，推动形成城乡融 合、区域一体、多规合一的乡村建设规划体系，发挥规划在乡村振兴中的引领作用。修改村民委员会组织法，调整基层自治组织任期规定，与基层党组织每 届任期一致。三是完善乡村振兴相关制 度规范。修改国有土地使用权出让收支管理办法，提高土地出让收入投入乡村 振兴的比例。加快制定金融服务乡村振 兴指导意见和考核评估办法，研究制定 新型农村合作金融管理办法，推动建立激励与约束并重的农村金融服务体制，规范农村合作金融组织开展资金互助合作，为农业、农民提供直接融资服务。完善资源税费征收使用管理制度，建立与市场化多元化生态补偿协调一致的税费机制。

（来源：《中国人大》2019年第7期  文：全国人大农业与农村委员会）