1940年，毛泽东同志在《新民主主义论》中分析中国革命的前途时，第一次正式提出中国未来的政权组织形式是要建立人民代表大会代表大会制度。但在全面实行人民代表大会制度之前，需要有一种适当形式向人民代表大会制度过渡，这就是人民代表会议。人民代表会议与人民代表大会的不同之处，就在于代表会议可以是协商产生，而不都是由选举产生。

1945年抗战结束后，国共两党统一战线破裂，这意味着抗日民主政权形式参议会制度的结束。共产党决定以人民代表会议取代参议会。1945年10月14日，陕甘宁边区参议会常驻会和边区政府政府联合发出通知，要求把乡级参议会改为乡人民代表会议。随后，在1946年4月召开的陕甘宁边区第三届参议会第一次会议上，通过了《陕甘宁边区宪法原则》，规定“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关”，“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员。”这就以立法的形式确立了人民代表会议制度。

1946年6月以后，国民党反动派撕毁停战协定和政协决议，悍然发动了全面内战，国共两党彻底决裂。从此,解放区的政权建设进入了一个新的阶段，即由抗日战争时期的参议会制度改变为人民代表会议制度。 

1947年4月，在内蒙古的王爷庙召开了内蒙人民代表会议，通过了《内蒙古人民代表会议宣言》《内蒙古自治政府施政纲领》等文件。同年5月1日，内蒙古自治政府宣告成立。这是在中国共产党领导下建立的我国第一个实行民族区域自治的省级民主政权。

1947年11月，中共中央批转了关于政权组织形式问题的指示信，要求在土改中，应使解放区政权自下而上地实行人民代表会议制。从此人民代表会议制度在各解放区相继建立起来。

最早建立的是华北人民政府。1948年6月，晋察冀边区和晋冀鲁豫边区决定两边区政府实行联合办公。同年8月7日至19日，在石家庄召开了华北临时人民代表大会(参加会议的541名代表不是采取普选的方式产生的，而是由各地、各团体用推选的办法产生的)。董必武在大会开幕词中说，华北临时人民代表大会是一个临时的，一个华北地区的，但它将成为全国人民代表大会的前奏和雏型。

解放战争时期解放区的政权组织形式，虽然各地有所差别，但基本上都实行了人民代表会议制度。这一制度对支援解放战争作出了重要贡献，同时又为建国后实行人民代表大会制度积累了经验。我国人民代表大会制度的建立，经历了第二次国内革命战争时期的苏维埃制度、抗日战争时期的参议会制度和解放战争时期的人民代表会议制度等主要发展阶段，在人民群众中扎下了根，有了深厚的基础。